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  【裁判要旨】人民法院在审理行政案件过程中,是否可以判令第三人承担义务或者减损第三人权益,实践中的做法不一。但根据行政诉讼法第二十九条第二款的规定,人民法院可以判令第三人承担相应责任。□案号 一审:(2014)昭中行初字第3号 二审:(2014)云高行终字第95号 再审审查:(2016)最高法行终2913号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):云南省盐津县牛寨乡牛塘村阳路沟村民小组(以下简称阳路沟小组)。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):云南省盐津县人民政府(以下简称盐津县政府)。

  云南省盐津县牛寨乡牛塘村的甜竹林(又名沙坝头)包括林地和荒坡,总面积39。1亩,四至界限为:东至柏杨坳村民组母先强自留柴山,西至柏杨坳村民小组自留柴山,南至梁山分水,北至堰沟环。解放前该地属于阳路沟社的马光健所有,土改时由马光健带地入社,由于相隔较远,一直未去经营管理,而盐津县牛寨乡牛塘村石门关村民小组在该地植树造林,对该地经营管理多年。1982年林业三定时,盐津县政府将其中的甜竹林登记在石门关小组的集体山林权证上,1999年第二轮土地承包时,又将其余部分登记在石门关小组刘述香、刘术贵、刘术均、刘述余、曹乾香五户人家的土地承包经营权证上,现该地上的林木均为石门关小组村民刘述香等人所造。在造林、管护过程中,阳路沟小组均未提出任何异议。2007年林改过程中,阳路沟小组与第三人石门关小组对甜竹林地块的权属问题发生争议。2011年和2012年,阳路沟小组分别向牛寨乡及盐津县政府申请处理,盐津县政府从相关部门抽调人员组成联合调查组,对争议地情况进行了调查,查明争议地一直由石门关小组经营管理,且石门关小组已经取得了政府颁发的权属证明。在组织争议双方调解未果的情况下,盐津县政府于2014年1月23日依据森林法第十七条,土地管理法第十一条、第十三条、第十六条,《林木林地权属争议处理办法》三条、第四条的规定作出盐政决[2014]1号关于牛寨乡牛塘村阳路沟与石门关村民小组土地承包权、林权争议的处理决定(以下简称处理决定),维持石门关小组取得的山林权证和农村土地承包经营权证,确认甜竹林的权属归石门关小组所有。阳路沟小组不服,向云南省昭通市人民政府申请复议。云南省昭通市人民政府于2014年5月23日作出昭政行复决字[2014]14号行政复议决定,维持盐津县政府作出的处理决定。阳路沟小组不服,向云南省昭通市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销该处理决定。第三人徐时彬亦声称,牛塘村两委按照村民委员会组织法和村公所工作职责,于2007年9月12日批示了其与阳路沟村民小组的承包合同。盐津县政府[2014]1号处理决定依照伪证据把甜竹林的所有权决定归属石门关村民小组,其要向法院主张权利,赞同原告阳路沟村民小组的起诉意见。

  云南省昭通市中级人民法院一审认为,阳路沟村民小组主张权属的甜竹林林地和土地,分别在1982年和1999年就登记在石门关小组的集体山林权证和石门关小组村民的土地承包经营权证中。根据土地管理法第十三条的规定,依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。盐津县政府在受理阳路沟小组的确权申请后,进行了调查,并在调解未果的情况下,依据森林法第十七条,土地管理法第十一条、十三条、十六条,《林木林地权属争议处理办法》三条、第四条的规定,于2014年1月23日作出处理决定,确认石门关小组在“林业三定”和第二轮土地承包时依法取得的山林权证和农村土地承包经营权证合法有效,甜竹林的林、地经营权属于石门关小组所有。该处理决定认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确,依法应予维持。阳路沟村民小组的诉讼请求缺乏事实和法律依据,依法不予支持。依照修改前的行政诉讼法第五十四条,最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第(1)项之规定,判决维持盐政决[2014]1号处理决定,驳回阳路沟村民小组的其他诉讼请求。阳路沟小组不服,提起上诉。

  云南省高级人民法院二审认为,本案中第三人石门关小组持有1982年4月2日盐津县政府颁发的山林权证,该证上明确记载本案争议土地的权属单位为石门关小组。此外,第三人石门关小组的刘述香、刘术贵、刘术均、刘述余、曹乾香持有1999年由盐津县政府颁发的合法有效的涉案争议土地中部分土地的农村土地承包经营权证。该山林权证和农村土地承包经营权证并未经任何合法有效程序予以撤销,仍系证明山林土地权属的合法有效依据。而且,该争议土地上的林木均为石门关小组村民长期实际种植管理。因此,盐津县政府作出的处理决定认定事实清楚,既尊重了历史又照顾了现实,程序合法,适用法律法规正确,处理结果得当。阳路沟小组的上诉理由不能成立,其请求应不予支持。另,依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第24条的规定,在行政诉讼中并不存在有独立请求权的第三人,一审法院将徐时彬作为有独立请求权的第三人,对其诉求进行审理后驳回,并无法律依据,应予以纠正。据此,依据修改前的行政诉讼法第六十一条第(一)项、第(二)项之规定,判决维持云南省昭通市中级人民法院(2014)昭中行初字第3号行政判决第一项,即驳回盐津县牛寨乡牛塘村阳路沟村民小组的诉讼请求;同时撤销云南省昭通市中级人民法院(2014)昭中行初字第3号行政判决第二项,即驳回第三人徐时彬的诉讼请求。

  阳路沟小组不服二审判决,向最高人民法院申请再审,并委托第三人徐时彬作为其诉讼代理人。

  最高人民法院经审查认为,本案的关键问题是:盐津县政府于2014年1月23日作出的处理决定这一行政行为是否合法有效。从实体上来看,盐津县政府作出确权行政行为的主要事实依据是两个权属证,即山林权证和农村土地承包经营权证。1982年“林业三定”时,盐津县政府将其中的甜竹林登记在石门关小组的集体山林权证上,1999年第二轮土地承包时,盐津县政府又将甜竹林中的部分登记在石门关小组刘述香、刘术贵、刘术均、刘述余、曹乾香五户人家的土地承包经营权证上。上述两个权属证书并未经任何合法程序予以撤销,且根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》63条第(1)项之规定,“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证”,因此该两个权属证书仍系证明石门关小组拥有合法有效的山林土地权属的充分依据。《林木林地权属争议处理办法》三条规定了“处理林权争议,应当尊重历史和现实情况”等原则,盐津县政府据此并根据森林法第十七条,土地管理法第十一条、第十三条、第十六条等作出处理决定。该处理决定不仅考虑到了历史事实,而且考虑到了第三人石门关村民小组成员刘述香、刘术贵、刘术均、刘述余、曹乾香对他们所承包的甜竹林部分土地实际经营的事实,在造林、管护过程中,阳路沟小组未提出任何异议,直到2007年林改的过程中,阳路沟小组才与本案第三人石门关小组对甜竹林地块的权属问题发生争议。因此,盐津县政府作出的处理决定事实清楚,证据确凿,适用法律正确。就程序而言,盐津县政府从牛寨乡林业站等相关部门抽调刘明洪、龚朝华、李顺玺、何富西等人组成联合调查组,对争议的甜竹林地块进行了调查,制作了现场勘查笔录和询问笔录,绘制了草图。同时,组织双方进行调解,在调解未果的情况下,作出了处理决定。因此,盐津县政府作出的处理决定符合法定程序。阳路沟小组的再审申请不符合行政诉讼法第九十一条规定的情形。依照行政诉讼法第一百零一条、民事诉讼法第二百零四条第(1)款之规定,裁定驳回再审申请。

  行政诉讼法第二十九条规定:“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。”该条第一款规定了两种类型的第三人,即同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼(也即本可作为原告起诉但未起诉)及同案件处理结果有利害关系。后一类型极大地拓展了第三人的范围,从而提升了司法资源的利用效能,为征收补偿决定等群体性诉讼提供了有力的解决之道。[1]该条第二款则明确了参加行政诉讼的第三人可由法院判决承担相应责任,因此为司法实践指明了路径。同时,这也是第三人参加行政诉讼的重要意义之所在。

  尽管行政诉讼法第二十九条第二款明确规定了人民法院可以直接判决第三人承担义务或者减损第三人权益,但在很多行政诉讼案件尤其是对行政案件的再审审查程序中,人民法院作出的裁判很少直接判令第三人承担相应义务。这也常常成为一些当事人提起上诉或者申请再审的一个重要理由。例如,某当事人甲对第二人问题提出质疑,认为从一审判决书查明的事实和裁判结果看不出追加第三人的必要性和合法性。对此,有人认为,行政诉讼法虽对第三人制度作出了明确规定,但行政诉讼第三人制度的性质是“诉讼参加”,设立这一制度不仅是对利害关系人权利的尊重和维护,也有利于增强判决的确定性和稳定性,减少诉讼周折,从而实现诉讼的最佳效益。与被诉行政行为有关的其他行政机关作为第三人参加诉讼,通常属于一种单纯辅助参加,尤其在涉及批准行为、前置行为、辅助行为、行政合同以及超越职权的案件中,允许其他行政机关作为第三人参加诉讼,对于查明案件事实、分清法律责任,更具有积极意义。因此,一审法院根据某当事人的上诉请求以及查明的案件事实,在不予认可其对于被上诉人的指控的同时,不去确定仅是单纯辅助参加而非共同被告的第三人承担何种责任,亦符合不告不理的诉讼原则。笔者认为,这种看法是不正确的。既然行政诉讼法第二十九条第二款作了“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉”的规定,法官就有依法适用的职责。相反,如果按照上述观点,那么行政诉讼法第二十九条第二款的规定就被虚置了,因为第三人承担义务也好,减损权益也罢,如何得以实施?诉讼效益如何得到最佳实现?显然,都应当通过具体的判决去付诸实施。为此,笔者认为,既然法律都明确规定了,就不能拒绝实施,况且,不告不理原则也不是绝对的。

  根据行政诉讼法第一百零一条的规定,人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用民事诉讼法的相关规定。本案裁定驳回再审申请人的再审申请,即依照了民事诉讼法第二百零四条第一款的规定。那么,民事审判活动中判决第三人特别是无独立请求权的第三人承担相应民事责任的实践亦当然可以为行政诉讼所参照。例如,在中国银行湖南省分行与湖南湘信进出口公司、中保财产保险有限公司湖南省长沙市朝阳支公司、湖南国信租赁公司、湖南省国际房地产实业开发公司借款保证合同及债务纠纷案中,[2]最高人民法院认为,债权人在主债务人已不存在而又无清算组织对该公司债权债务进行清理的情况下,向第三人追偿贷款本金与利息,其行为正当,应予支持。债务人以自己名义进行并投入资产的项目,在没有合法转移手续前提下,由第三人分别占有、经营并收益,已构成侵权,应对债权人承担返还财产并赔偿损失的责任。由于第三人所占有债务人的资产均远远超过债务人在本案中的债务,因此该第三人应对本案的债务承担连带清偿责任。在我国台湾地区,依据其“行政诉讼法”第48条准用“民事诉讼法”第61条规定,辅助参加人即无独立请求权的第三人“得按参加时之诉讼程度,辅助当事人为一切诉讼行为。但其行为与该当事人之行为地抵触者,不生效力”。故辅助参加人,乃因辅助当事人一造而参加诉讼之人,故于辅助上所必要之一切诉行为,皆得为之。例如排斥彼造之主张,申述证据,提起上诉是也。当然,被参加人之实体法上权利,除另有规定外,参加人不能行使之;处分或变更诉讼之行为,有关诉讼上请求之舍弃、认诺、自认或拋弃上诉权等行为,不生效力。亦即不利于当事人之诉讼行为,不得为之,例如,认诺、舍弃、和解等是也。[3]

  本案中,一审和二审均对第三人的诉请进行了回应,这是值得肯定的。一审法院针对第三人徐时彬提出的“牛塘村两委按照村民委员会组织法和村公所工作职责,于2007年9月12日批示了其与阳路沟村民小组的承包合同。盐津县政府[2014]1号处理决定依照伪证据把甜竹林的所有权决定归属石门关村民小组,其要向法院主张我的权利,赞同原告牛塘村民小组的起诉意见”的请求,判决予以驳回。二审法院依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第24条的规定,认为在行政诉讼中并不存在有独立请求权的第三人,一审法院将徐时彬作为有独立请求权的第三人,并对其诉求进行审理后驳回,并无法律依据,应予以纠正。据此,依据修改前的行政诉讼法第六十一条第(一)项、第(二)项之规定,判决撤销一审行政判决第二项,即“驳回第三人徐时彬的诉讼请求”。就目前的实际情况来看,由于在行政诉讼中对第三人制度的有关问题尚有不同看法,因此很难说本案中一审和二审判决孰对孰错,只能留待实践去进一步探索。

  最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第24条规定:“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人,其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼,人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。第三人有权提起与本案有关的诉讼主张,对人民法院的一审判决不服,有权提起上诉。”对此,一些人认为,在行政诉讼中没有区分有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。且依据最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》第81条、第82条的规定,有独立请求权的第三人有权向人民法院提出诉讼请求和事实、理由,成为当事人;无独立请求权的第三人,可以申请或者由人民法院通知参加诉讼。在一审诉讼中,无独立请求权的第三人无权提出管辖权异议,无权放弃、变更诉讼请求或者申请撤诉,判决承担民事责任的,有权提起上诉。徐时彬作为本案一审中的第三人,类似于无独立请求权的第三人,因此,其有权提起与本案有关的诉讼主张,但无权提起独立的诉讼请求。也有学者认为,在行政诉讼法律关系中,第三人具有当事人的地位。在行政实体法律关系中具有行政相对人身份的第三人除不行使起诉权和不具有撤诉权外,享有与原告基本相同的诉讼权利义务。在行政实体法律关系中具有行政主体身份的第三人则享有与被告基本相同的诉讼权利义务。[4]我国台湾地区“行政诉讼法”第44条规定:“行政法院认其他行政机关有辅助一造之必要者,得命其参加诉讼。前项行政机关或有利害关系之第三人亦得声请参加。”此种单纯辅助参加,是为辅助当事人之一造而参加,故不以其权利或法律上利益将因诉讼结果将受损害为要件。[5]唯该第三人仍须具有法律上之利害关系,始得申请参加,不包括事实上、经济上或文化上之利益受影响之人,以免妨害诉讼程序之进行。而对于此处的“法律上的利害关系”,吴庚法官认为系指第三人之法律上地位,将因当事人一造败诉而直接、间接遭受不利益。[6]陈计男法官认为,第三人法律上之地位,因当事人一造之败诉,依该判决之内容,包括法院就诉讼标的之判断,及判决理由中对某事实或法律关系存否之判断,将直接或间接受不利益,若该当事人胜诉,即可免受不利益而言。且此所谓法律上利害关系,不以公法上利害关系为限,即私法上利害关系、亦包括在内。[7]

  关于无独立请求权的第三人的请求权问题,存在两种观点:一种观点认为,这种第三人对他人之间的诉讼标的无独立请求权,就意味着他不能提出任何独立的诉讼请求,只是辅助一方当事人,依附原告或被告一方。另一种观点认为,这种第三人参加诉讼,是一种诉讼合并。由于案件的处理结果同第三人产生利害关系的牵连,导致本诉原告对本诉被告的诉与被告对第三人的诉发生牵连,所以,第三人仅

  仅是对原、被告之间的诉没有独立请求权,而不能说他没有请求权。[8]笔者同意第二种观点。由于行政诉讼争议的标的是行政主体行为的合法性,第三人不可能对此提出所有或者享有行政职权,而只能要求维持、撤销或者变更行政主体的行为,或者要求法院判令行政主体履行其法定职责。仅仅就当前的诉讼格局看,在行政诉讼中设立有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人的意义不大。不过,也有学者认为,在行政诉讼中,存在利害关系人独立参加的情况。例如,申请新型专利而遭异议之原告向法院提起撤销诉讼,要求撤销被告经济部智慧财产局所为之专利异议审定书处分。此时,专利异议审定书处分若被撤销,则第三人——新型专利异议人之权利或法律上利益将受损害,故法院得依职权命第三人之新型专利异议人独立参加诉讼,而新型专利异议人也可申请法院,裁定允许其参加。显然,新型专利异议人独立参加诉讼,系在保护自己独立之权利或法律上利益免受损害,而非辅助当事人之原告或智慧财产局之被告为诉讼,其有权提出独立之攻击或防御方法。[9]实际上,根据不同的标准,可以对行政诉讼中第三人进行不同的分类,比如原告型第三人和被告型第三人。原告型第三人如在行政处罚中的被处罚人和受害人,被处罚人未提起行政诉讼的,受害人可起诉,那么被处罚人可以作为第三人参加诉讼。反之,受害人可以作为第三人参加诉讼。被告型第三人如两个以上行政机关作出相互矛盾的行政行为,未被起诉的行政机关应当以第三人身份参加诉讼。[10]再如,根据行政诉讼基本原理,结合行政诉讼的实际特点,以第三人与被诉主体行为的利害关系为标准,可将行政诉讼第三人分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人。权利关系第三人是指由于其权利受到了被诉行政行为不利处分的消极影响,参加到行政诉讼中来,提出自己独立诉讼主张的个人、法人及其他组织;义务关系第三人是指由于其权利受到了被诉行政受益处分的积极影响,或参与了不利行政行为而未被列为被告或不具备合适被告资格,参加到行政诉讼中来,提出自己独立诉讼主张的个人、法人及其他组织;事实关系第三人是指与被诉行政行为有某种牵连,为了查清事实,由人民法院通知参加到行政诉讼中来,并提出自己独立诉讼主张的个人、法人及其他组织。[11]可见,无论哪一种行政诉讼中的第三人,都可以提出自己的诉讼主张。

  [1]江必新、邵长茂、方颉琳编著:《行政诉讼法修改资料汇纂》,中国法制出版社2015年版,第72页。

  [3]陈清秀:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第370-371页。

  [4]姜明安:《行政诉讼法》,法律出版社2007年版,第129-130页。

  [7]陈计男:《行政诉讼法释论》,三民书局股份有限公司2000年版,第117页。

  [8]江伟主编:《民事诉讼法》,中国人民大学出版社2011年版,第138-139页。

  [10]应松年主编:《〈中华人民共和国行政诉讼法〉修改条文释义与点评》,人民法院出版社2015年版,第81-82页。

  [11]马怀德、解志勇:“行政诉讼第三人研究”,载《法律科学》2000年第3期。

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